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車耳:從特許權(quán)歷史演變看PPP模式
來(lái)源：未知 日期：2016-09-26 點(diǎn)擊：次
社會(huì)上越來(lái)越熱的PPP（Public Private Partnership）模式，在西方國(guó)家指的是公私合伙制或者公私合作伙伴關(guān)系，在我國(guó)則被定義為“政府與社會(huì)資本合作”。雖然說(shuō)PPP這個(gè)稱謂流行于英語(yǔ)世界，但是它并非像許多人想的那樣起源于上世紀(jì)80年代撒切爾時(shí)代英國(guó)，也不是盎格魯—撒克遜人的專利。至少在法國(guó)，有文字記載的合作實(shí)例已經(jīng)有超過(guò)四百年的歷史了。
特許權(quán)的出現(xiàn)
在PPP英文沒(méi)有流行前，這種政府和社會(huì)資本合作關(guān)系的主要表現(xiàn)形式叫做特許權(quán)（concession），而在特許權(quán)之前的方式在法國(guó)叫做包稅制（affermage）。它是一種長(zhǎng)期合約，合約中規(guī)定將土地開發(fā)權(quán)授予承包者。承包者代行王事、也就是在王權(quán)時(shí)代代替政府管理經(jīng)營(yíng)。承包租金可能事前約定、甚至可能事先支付而不用等待收割季節(jié)。這樣一來(lái)，對(duì)國(guó)王的好處是：可以預(yù)收租金以供支出；將天災(zāi)人禍風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了他人；進(jìn)而從這種事務(wù)性的日常工作中脫身出來(lái)，以便集中精力處理更重要的國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題。
從這個(gè)意義上講，法國(guó)是政府層面上的特許權(quán)發(fā)展歷史最早、發(fā)展形式最多樣化的國(guó)家。早在法國(guó)波旁王朝亨利四世時(shí)代的1598年，當(dāng)時(shí)的蘇利公爵將五塊王室土地改成一塊經(jīng)營(yíng)，同時(shí)將集合過(guò)的大塊土地征稅權(quán)出讓給承包者。這次規(guī)模大想象力豐富的出讓被以后的學(xué)者稱為特許權(quán)的雛形。之后，法國(guó)式特許經(jīng)營(yíng)制度逐步形成規(guī)模，出現(xiàn)了眾多包稅人—承包者，最終形成總包稅人—總承包者和總包稅制。以后，這種制度進(jìn)行了多次重組，先是在1680年財(cái)政大臣科爾貝爾時(shí)代，之后在18世紀(jì)中改組四次，最終在1726?1790年間形成了一種專門征稅、間接支付給王權(quán)的私有金融機(jī)構(gòu)。被授予特許權(quán)的征稅者則被稱為總包稅人（fermier generaux）。這個(gè)機(jī)構(gòu)在1790年被國(guó)有化，總特許人制度被撤銷，包稅制逐漸成為歷史。
但是隨后衍生的特許權(quán)制度，在法國(guó)卻被以各種方式延續(xù)下來(lái)一直到現(xiàn)在，而且發(fā)展得很好。
當(dāng)今世界無(wú)論法國(guó)還是其他西方國(guó)家，特許權(quán)經(jīng)營(yíng)都是一種常見的商業(yè)模式。不過(guò)要區(qū)分政府特許權(quán)（concession）和商業(yè)特許權(quán)（franchise）。商業(yè)特許權(quán)也是一種權(quán)利、義務(wù)、利益和風(fēng)險(xiǎn)的讓渡，這點(diǎn)上和政府特許權(quán)是相同的。不同之處在于商業(yè)特許權(quán)是私營(yíng)機(jī)構(gòu)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間的合作，就像現(xiàn)在常說(shuō)的B2B一樣，而政府授予的特許權(quán)才能稱之為PPP。
比如麥當(dāng)勞和肯德基都是商業(yè)特許權(quán)的顯著例證，都是一種商標(biāo)或者公司名稱的使用或者讓渡；比如說(shuō)遍地開花的各種汽車的經(jīng)銷商，就是特許經(jīng)營(yíng)者或者說(shuō)特許權(quán)享有者（concessionaire）。在中國(guó)，近幾年來(lái)商業(yè)特許權(quán)明顯的例子就是全聚德烤鴨，各地的店鋪都是相同的管理，相同的操作模式，烤鴨也是相同的口味。所以，這種特許的授予者可以是政府、也可以不是政府。
即便在政府層面，中國(guó)歷史上也不乏PPP之例，比如晚清時(shí)的“官督民辦”就是政府和民間資本合作的范例，至今也有一百多年了。所以說(shuō)，PPP這種公私合作形式由來(lái)已久，并非英國(guó)人的專利，只是講英語(yǔ)的國(guó)家擅于總結(jié)歸納而已。
雙面刃的特征
幾百年前法國(guó)早期的特許權(quán)形式——包稅制和土地有關(guān)，和莊園有關(guān)，和收成有關(guān)，所以它們最初的名稱都帶有土地出租和莊園式管理的色彩。但是到了后來(lái)，這種制度發(fā)展到了其他領(lǐng)域，特許行業(yè)包納了間接稅、人頭稅、什一稅和二十分之一稅，大的稅種還有鹽稅、煙草稅等。科爾貝爾時(shí)代法國(guó)重商主義發(fā)達(dá)，為了減少特許者人數(shù)、增加上繳數(shù)額、提高效率，科爾貝爾還組建了總包稅人機(jī)構(gòu)。
對(duì)政府而言，這種早期特許經(jīng)營(yíng)的好處是不言而喻的。因?yàn)檎梢灶A(yù)計(jì)到自己的收入以便衡量支出，還把經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移出去，就像現(xiàn)在常說(shuō)的資產(chǎn)負(fù)債表，特許經(jīng)營(yíng)后表上的收入都是穩(wěn)定的現(xiàn)金流。此外，當(dāng)時(shí)的王室控制力有限、無(wú)暇顧及所有領(lǐng)地情況，如果沒(méi)有包稅人幫助，有些錢可能根本就收不上來(lái)。
對(duì)私人而言，特許經(jīng)營(yíng)好處也是顯而易見的。因?yàn)樗麄兇型跏拢瑸檎鍪拢跃哂袡?quán)威性，可以狐假虎威。他們可以借此收取傭金，瓜分國(guó)王和領(lǐng)主的權(quán)益而不受質(zhì)疑。更重要的是他們可以提高價(jià)格，發(fā)現(xiàn)甚至創(chuàng)新更多的稅收財(cái)路并嚴(yán)防逃稅，以便最大限度地榨取自己轄區(qū)的財(cái)富。
法國(guó)歷史上這種政府與社會(huì)資本的合作曾經(jīng)是一種非常賺錢的模式。當(dāng)時(shí)那些被授予總包稅人資格、也就是特許經(jīng)營(yíng)者在十八世紀(jì)的法國(guó)多達(dá)90人，后縮減為40余人。其中最引人注目的安托尼·拉瓦錫既是一個(gè)出名的化學(xué)家，同時(shí)也是一個(gè)著名的特許經(jīng)營(yíng)者。
這些人都以其壟斷地位賺取了海量收入，也被形容成貪得無(wú)厭的高利貸者、嗜血成性的吸血鬼，進(jìn)而引發(fā)各地民眾不滿，被認(rèn)為是社會(huì)不平等的根源。而總包稅人制被認(rèn)為是舊時(shí)代最重要的國(guó)家機(jī)制，在后來(lái)民眾掀起的轟轟烈烈的法國(guó)大革命期間受到嚴(yán)重抨擊。經(jīng)過(guò)多年質(zhì)疑后，1791年3月，總特許人制度被廢除。 又過(guò)了幾年，40個(gè)總特許人中的28個(gè)在1794年5月8日這一天被送上斷頭臺(tái)，包括拉瓦錫本人。總包稅人連同其制度一起被歷史塵封，但是特許經(jīng)營(yíng)卻被以更為多樣化的方式繼續(xù)著。
在史學(xué)界，甚至有一種觀點(diǎn)認(rèn)為這種特殊的總包稅人制度引發(fā)了法國(guó)大革命，葬送了舊制度。可見，早期政府特許經(jīng)營(yíng)制度既促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展，又帶有“苛捐雜稅猛于虎”的色彩，起著“既可載舟，又可覆舟”的雙重作用。
公權(quán)力的作用
與英國(guó)人和盎格魯—薩克遜國(guó)家發(fā)展模式不同，法國(guó)人開創(chuàng)了包稅人制度，卻從未在PPP法律上做多少工作，也不像英國(guó)人那樣制訂多部公私合營(yíng)的立法，但是卻以其悠久、形式多樣的特許經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)傳世。法國(guó)大革命后，這個(gè)國(guó)家在政府和私人資本合作方面一直遵循公共利益高于私人利益、公共實(shí)體高于私人伙伴、特許合同必須符合公法和國(guó)家相關(guān)規(guī)定的一般原則。
事實(shí)上，從英國(guó)撒切爾夫人時(shí)代開始，英國(guó)人主要奉行經(jīng)濟(jì)私有化政策，而法國(guó)在左翼總統(tǒng)密特朗之后一直企圖在私有化和國(guó)有化之間尋求平衡。所以說(shuō)英國(guó)和盎格魯—撒克遜國(guó)家在PPP這點(diǎn)上更多的遵循市場(chǎng)準(zhǔn)則，而法國(guó)則更多的強(qiáng)調(diào)國(guó)家的作用。當(dāng)然，法國(guó)在上世紀(jì)80年代后政策一直糾結(jié)在私有化和國(guó)有化之間。左派上臺(tái)后就將一些關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的企業(yè)收歸國(guó)有，右派卷土重來(lái)后就實(shí)施私有化政策。這種左右搖擺政策導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期停滯不前，投資意愿不足，社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)力不高。這之后在右翼總統(tǒng)希拉克時(shí)代也是如此，盡管在他十年統(tǒng)治時(shí)期法國(guó)PPP類項(xiàng)目發(fā)展很快也很賺錢。
就PPP這種合作來(lái)說(shuō)，私人企業(yè)有其利器，就是可以在政府想不到的地方賺錢，在政府力所不能及之處賺錢，還要比政府賺更多更便捷的錢。但政府也有利器，養(yǎng)肥的豬可以宰掉，因?yàn)榧词关i圈不是自己的，豬圈周邊環(huán)境也歸自己管轄。盡管政府不是萬(wàn)能的，國(guó)家卻有無(wú)限征稅的權(quán)力和隨時(shí)根據(jù)需要改變規(guī)則的權(quán)力。雙方合作中，國(guó)家一個(gè)重要公權(quán)力就是國(guó)有化，國(guó)會(huì)也可以為此修改法律，這是每個(gè)主權(quán)國(guó)家都擁有的權(quán)利。
但是這個(gè)權(quán)利的濫用會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)序、政府信用度的降低、外資和本國(guó)資本投資興趣的缺乏，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。所以政府在動(dòng)用這個(gè)無(wú)人能及權(quán)力時(shí)也要事先評(píng)估其雙重效果。我們已經(jīng)看到希臘左翼政府2015年2月上臺(tái)后聲言拒絕履行上屆政府簽署并承諾過(guò)的緊縮政策、還企圖擱置私有化進(jìn)程引發(fā)的世界性恐慌。希臘皮拉魯斯港口就是按照PPP形式由中國(guó)大型國(guó)企中遠(yuǎn)集團(tuán)在未來(lái)幾十年內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)的。希臘政府出爾反爾的行為當(dāng)然會(huì)引發(fā)中國(guó)政府和企業(yè)的嚴(yán)重關(guān)注，也會(huì)嚴(yán)重影響其國(guó)家信用，使得這個(gè)國(guó)家長(zhǎng)時(shí)期缺乏國(guó)際資金支持，最后還可能陷入國(guó)家破產(chǎn)的窘境。
PPP名詞上說(shuō)的是合作，其實(shí)是一種讓渡：從法律關(guān)系角度上看的讓渡、從風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移角度上看的讓渡以及從利潤(rùn)獲取方式上的讓渡。是強(qiáng)勢(shì)政府變成弱勢(shì)政府（需要PPP并和其一起成長(zhǎng)壯大）再可能變成強(qiáng)勢(shì)政府的一種過(guò)程。對(duì)社會(huì)資本說(shuō)來(lái)，這是一種以長(zhǎng)期投資換取可觀回報(bào)的過(guò)程。所以它應(yīng)該達(dá)成的是一種雙贏結(jié)局。