學習貫徹落實習近平總書記在部分省區市“十五五”時期經濟社會發展座談會上的重要講話精神，高質量做好“十五五”規劃編制工作，是今年各級各部門的重要工作。按照國民經濟和社會發展五年規劃的編制程序，根據黨的二十屆五中全會精神及各級黨委關于“十五五”規劃建議編制規劃綱要，是“十五五”規劃工作的重中之重。切實做好“十五五”規劃綱要編制工作，主要包括以下幾方面的內容。

一、正確認識國民經濟和社會發展規劃的定位和功能

    國民經濟和社會發展規劃即五年規劃綱要，是以國民經濟和社會發展為對象編制，具有戰略性、統領性和綜合性的特點，是編制專項規劃、區域規劃、國土空間規劃以及年度計劃和制定有關政策的重要依據。發展規劃是社會主義現代化戰略在規劃期內的階段性部署和安排，主要闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范市場主體行為。在國家規劃體系中居于統領地位,是規劃期內經濟社會發展的藍圖和行動綱領,是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能的重要依據,是其他各級各類規劃的總遵循。其主要功能：

    1. 發展規劃是我們黨治國理政的重要方式。科學制定和接續實施中長期發展規劃，是我們黨治國理政的一條重要經驗，也是中國特色社會主義的一個重要政治優勢。在我國現代化建設探索實踐中，形成了在黨中央集中統一領導下，由黨中央全會提出規劃建議、國務院編制規劃綱要草案、全國人代會審查批準后向社會公布實施等一整套制度安排，把黨的主張有效轉化為國家意志和全社會共同行動。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央把這一制度安排上升為我們黨治國理政的重要方式，使發展規劃成為黨中央把方向、謀大局、定政策、促改革的重要手段，成為加強黨中央對經濟社會發展集中統一領導的重要方式。

    2. 發展規劃是引導公共資源配置方向的重要依據。在社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮決定性作用，但政府在公共資源配置中發揮主導性作用。政府可以通過編制和實施中長期發展規劃，優化配置財政資金、土地指標、環境容量等公共資源, 充分發揮集中力量辦大事的優勢，推進實施經濟社會發展重大項目工程建設。

    3. 發展規劃是創新和完善宏觀調控的重要手段。改革開放以來，我國經濟發展保持長期持續高速增長，但周期性波動較大。以往的宏觀調控政策，主要是運用財政、金融、土地管控等手段，發揮即期調控的作用。通過編制和實施中長期發展規劃，推動國家重大戰略實施，調整投資、消費和出口結構，優化生產力布局，能夠熨平經濟增長周期，促進經濟長期持續穩定發展。

    4. 發展規劃是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。中長期發展規劃集中體現了國家戰略意圖、發展目標和階段性任務，充分發揮明確政府工作重點、優化公共資源配置方向、引導經營主體行為的作用，是社會主義市場經濟條件下經濟社會治理的有效手段。科學編制和有效實施中長期發展規劃，能夠推動有效市場和有為政府結合、跨周期設計和逆周期調節協同、總量提升和結構優化互促，使各類調節手段系統集成、協同高效，持續提升國家治理體系和治理能力現代化的效能和水平。

二、準確把握編制“十五五”規劃的基本原則

    1. 以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。它涵蓋了新時代堅持和發展中國特色社會主義的總目標、總任務、總體布局、戰略布局和發展方向、發展方式、發展動力、戰略步驟等基本問題，并不斷對經濟、政治、法治、科技、文化、教育、民生、社會、生態文明、國家安全、黨的建設等各方面作出理論概括和戰略指引，構成一個系統完整、邏輯嚴密的科學理論體系。是我們編制“十五五”規劃的根本遵循和強大思想武器，要把它貫徹落實到規劃編制的全過程、各領域和各個方面。

    2．正確認識、遵循和運用客觀規律。主要包括自然規律、經濟規律和社會發展規律。按照人與自然和諧共生的規律，人與自然是生命共同體，人類應該敬畏自然、尊重自然、順應自然、保護自然。在中長期發展規劃中要少一點“人定勝天”，多一點“順其其然”。在實施資源開發活動和重大建設項目工程中，一定要經得起時間、實踐和歷史的檢驗。按照國際制造業梯度轉移的規律，前些年低端制造業已從我國東部沿海地區向東南亞、印度、非洲和“一帶一路”沿線國家等地轉移。一方面，我們要積極支持低端的制造業企業“走出去”，建立原材料基地和生產基地，充分利用國際國內兩個市場、兩種資源；另一方面，要抓住新一輪科技革命和產業變革的機遇，加快傳統產業改造提升，積極發展高新技術產業和高端制造業，不斷提高產業層次和國際競爭力。按照“包容性發展”的規律，在中長期發展規劃中要堅持以人為本，使經濟增長與社會進步同步推進，把增進人民福祉、促進人的全面發展、朝著共同富裕方向穩步推進作為經濟社會發展的出發點和落腳點。讓廣大人民群眾真切地感受到公平公正，充分保障知情權、參與權、表達權、監督權，并共享發展的成果，形成人人參與、人人有責、人人都有成就感和獲得感的和諧局面。

    3. 學習借鑒國際上先進的發展理念和規劃。聯合國大會第七十屆會議通過的《2030年可持續發展議程》，提出的17項實現可持續發展目標，涉及社會、經濟和環境三個層面，既是一份造福人類和地球的行動清單，也是謀求取得成功的一幅藍圖。由聯合國開發計劃署提出的人類發展指數，不同于單一的經濟指標如人均國內生產總值，它綜合人均國民總收入、教育水平、預期壽命三大基礎變量，通過特定的計算方法綜合評價一個國家或地區的發展水平高低。這些對于我們編制“十五五”規劃都有借鑒作用。西方發達國家城市化、工業化、市場化和信息化比我們國家走的早，一些成功的做法和經驗也得我們學習借鑒。如日本產業振興計劃、新加坡城市規劃、美國信息高速公路計劃、德國工業4.0戰略、歐盟《地平線歐洲戰略計劃（2025-2027）》、澳大利亞《實現30×30陸地目標的路線圖》等。

    4. 堅持與時俱進地改革創新。我國的五年規劃體制是新中國建立初期向蘇聯學習的，是計劃經濟的產物。隨著改革開放和社會主義市場經濟的發展，五年規劃也在與時俱進地改革，每個五年規劃在機制、內涵、方法等方面都進行不斷地創新。按照貫徹落實黨的二十屆三中全會《決定》精神，全面深化改革是“十五五”規劃的主旋律。在規劃的機制上，通過編制和實施發展規劃，采用以中長期發展為導向的全周期宏觀調控手段，當經濟衰退回落時，實施國家重大戰略，加大投資、擴大消費、穩定出口，推進重大項目工程建設，促進經濟持續復蘇回升；反之亦然。在規劃的內涵上，根據“十五五”發展的階段性要求，堅持問題導向，突出科技創新、擴大內需、加快全面綠色轉型、積極應對人口老齡化、推進社會保障制度改革、統籌發展和安全等方面的內容。在規劃的方法上，實行開門編規劃，進一步擴大公眾參與，更多地運用互聯網、大數據、云計算、人工智能等先進技術方法和手段，以提高規劃編制的透明度和科學性。 

    5. 更加貼近老百姓的生活。我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在規劃編制過程中，要堅持以人民為中心的發展理念，充分反映民意、集中民智、體現民生，增加與老百姓生活相關的就業、教育、文化、醫療、養老、社保等民生方面的內容。各級人代會政府工作報告，每年都有為民辦實事的具體事項。“十五五”規劃也要提出今后五年為老百姓辦實事的內容，切實解決人民群眾急難愁盼的問題，讓老百姓感到發展規劃與自己的生活密切相關，使規劃成果讓老百姓看得見、摸得著、感受得到，讓人民群眾共享發展和改革的成果。

三、深刻分析“十五五”規劃的發展環境和基礎條件

    編制“十五五”規劃，首先要前瞻性地分析和把握國內外發展環境變化帶來的影響。從全球看，世界百年之大變局加速演進，地緣政治緊張因素依然較多，不確定和難以預料因素增多。單邊主義、貿易保護主義抬頭，特別是美國政府推出的所謂“對等關稅”，嚴重沖擊全球產業鏈供應鏈穩定，世界經濟增長動能不足。同時，新一輪科技革命和產業變革處于加速突破期，人工智能、量子力學等新技術新賽道競爭更加激烈。從國內看，經濟持續回升向好的基礎還不穩固，有效需求不足特別是消費不振，部分企業生產經營困難，城鄉居民就業增收面臨壓力，地方財政收支平衡難度增大，社會民生和生態環保等方面還存在短板弱項。經濟社會發展長期累積的機制性、周期性和結構性矛盾疊加，市場預期比較敏感脆弱，經濟運行仍面臨不少困難和問題，社會矛盾化解和風險防范工作還需要加強。盡管國際環境復雜多變，國內結構調整仍有陣痛，但我國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛能大，長期向好的大勢不會改變。

    總體上看，“十四五”規劃實施情況良好，為“十五五”時期經濟社會發展奠定了較好基礎。預計規劃的主要目標指標大多能夠完成或超額完成。創新驅動發展步伐加快，現代產業體系不斷完善，新型工業化、城鎮化和農業現代化、數字化持續推進，城鄉、區域協調發展，生態文明建設取得新進展，全面深化改革邁出新步伐，對外開放水平不斷提升，我國的經濟實力、科技實力、綜合國力和人民生活水平躍上新的臺階。列入“十四五”規劃的重大平臺、重大項目、重大政策和重大改革大多能完成，有力支撐了相關領域戰略任務的實施。但是，由于新冠疫情、外部打壓和自身體制機制等方面因素的影響，少數目標指標和重大項目工程難以如期完成，亟需進一步加大工作力度，在“十五五”規劃中接續推進和完成。

四、明確提出“十五五”規劃的發展目標和指標體系

    “十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化承前啟后的關鍵時期。根據黨的二十大對全面建成社會主義現代化強國作出的 “兩步走”戰略部署，我國將用“十四五”“十五五”“十六五”三個五年規劃，到2035年基本實現社會主義現代化。“十五五”的2026年至2030年，是承上啟下的關鍵五年。黨的二十屆三中全會《決定》提出，到2035年要全面建成高水平社會主義市場經濟體制。中央關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見中提出，到2035年高質量發展取得更大成就，基本實現共同富裕。因此，確定“十五五”規劃的總體目標要充分體現和落實上述要求，并提出定性和定量相結合的具體目標。

    同時，科學設定“十五五”規劃指標體系。隨著經濟社會發展的階段性變化，中長期規劃的指標也要與時俱進地進行調整和完善。“十五五”規劃指標體系的設置，既要遵循世界現代化的一般規律，又要體現中國式現代化的基本內涵，還要反映基本實現社會主義現代化的進程，并與國家階段性戰略任務相銜接。國家“十二五”規劃提出“兩個同步”的目標，即居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，也實現了勞動報酬在初次分配中比重提高的目標。“十五五”規劃要按照擴大內需特別是消費需求的要求，提出提高“兩個比重”，即提高居民可支配收入占國民收入的比重、提高居民消費占總需求的比重。從國家“十一五”規劃開始，把節能減排作為約束性指標納入規劃，之后的幾個五年規劃逐步實施能耗強度和總量雙控制度。“十五五”規劃要按照應對氣候變化的要求，建立能耗雙控向碳排放雙控全面轉型新機制，實施以強度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度，確保如期實現碳達峰目標。

    在規劃指標分類上， 從“十一”規劃開始已分為預期性指標和約束性指標兩類。一般國家和上位規劃確定的約束性指標，下位規劃都要有，而且要逐級分解落實考核。一些預期性指標則可根據各地實際情況因地制宜地設置。在“十五五”規劃具體指標的設置中，既要有國家和上位規劃要求的共性指標，也要有反映當地實際情況的個性指標。指標的選定還要考慮其統計基礎，是否具有可獲得性。由于“十五五”規劃的國內外發展環境和條件存在較大的不確定性，要科學測算規劃的目標指標，部分指標值的確定難度較大，可以考慮有的指標采用定性表述，有的指標采用大于、小于或區間的方式表示，以提高規劃目標指標的可達性和準確性。

五、科學制定“十五五”規劃的主要任務和載體抓手

    發展規劃的主要任務是規劃的主體部分，在整個規劃文本中所占的篇幅最大。在規劃編制過程中，要正確把握好以下幾個方面。

    1.突出重點，兼顧一般。發展規劃的主要任務包括經濟社會發展的方方面面，要把經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設等方面進行統籌謀劃、一體推進，實現各領域相互支撐，良性互動。同時，要準確把握“十五五”規劃的階段性要求，突出重點領域和關鍵環節，突破瓶頸堵點，補強短板弱項，提出切實可行的發展思路和具體舉措。主要任務部分既要與上位規劃對標對表，口徑上相對應；又要突出重點，針對當地的優勢特色和薄弱環節提出相應的任務和舉措。在規劃的內容上，既要講普通話，貫徹落實中央的大政方針和上級的決策部署；又要講當地話，切合本地實際情況，發揮其優勢和特色。 

    2.立足當前，著眼長遠。長短結合、綜合施策是中長期規劃的基本方法。當前內需不足主要是居民消費需求不足，居民消費占國民收入的比重偏低。“十五五”時期要采取一系列即期措施，進一步擴大社會就業，增加城鄉居民收入尤其是農民的收入，從需求側和供給側雙向發力，發揮人口大國和制造業大國的優勢和潛力，加快發展消費型產業，提高居民的消費能力和水平。同時實施中長期的根本舉措，逐步調整國民收入分配格局，提高居民消費在國民收入中的占比。進一步深化社會保障制度改革，破除影響居民消費的子女教育、醫療、養老“三座大山”，解決居民的后顧之憂，讓老百姓放心消費、安心消費，促進擴大國內需求。

    3.問題導向，破解難題。針對美歐發達國家在高科技方面構筑的“小院高墻”，“十五五”時期要深化科技體制改革，加強基礎研究，強化關鍵核心技術的研發，大力發展高新技術產業，營造有利于科技創新和產業發展的生態環境。新一屆美國政府提高進口關稅后，對我國的外貿出口影響較大，“十五五”時期要調整和優化產業結構，在順應低端制造業梯度轉移的同時，加快提升改造傳統產業，大力發展高新技術產業和高端制造業，推進內外貿一體化改革，進一步擴大國內市場需求，不斷提高國際市場競爭力，形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互的發展格局。

    4.區分政府職能和市場機制。在社會主義市場經濟條件下，市場在資源配置中發揮決定性作用，同時政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態環境保護等職能。在規劃主要任務表述上，要正確區分政府職能與市場機制的不同功能和職責，采用兩種不同的表述方式，不能把兩者混為一談。在規劃文本中把政府職能和市場機制兩者分別闡述是一種創新。

    5.強化規劃的載體和抓手。發展規劃的載體和抓手主要包括行動方案、發展平臺、建設項目、改革方案、政策舉措、民生實事等，一般以專欄和圖件的形式表示。各級國土空間規劃已明確區域空間總體布局和“三區三線”管控范圍，“十五五”規劃文本中可進一步細化三次產業和資源環境保護等方面的重點區塊和點位。

    建設項目是發展規劃載體和抓手的主要內容。編制“十五五”規劃，要謀劃一批關系本地區中長期發展的基礎設施、產業發展、資源環境、社會民生類的重大建設項目，為今后五年爭取國家和上級項目、資金做好規劃前期工作。隨著投資體制改革和“放、管、服”改革的深化，一方面發展規劃成為審批核準投資項目和安排資金的重要依據，另一方面對列入發展規劃項目的深度也提出新的更高的要求。由于列入規劃的建設項目的深度不同，不宜把項目簡單地匯總作為規劃載體和抓手的內容，可把建設項目分為實施類、預備類和研究類，區別對待，分類推進，以提高規劃實施的可操作性和實效性。

六、創新“十五五”規劃的編制方法和表現方式

    規劃重在編制。發展規劃的編制是一個統一思想、集思廣益、形成共識的過程。在發展規劃的編制過程中，要實行開門編規劃，充分發揚民主，擴大公眾參與。要依托高等院校、科研單位、規劃院所和各類智庫等，組織開展“十五五”規劃前期研究，提高規劃編制的深度和質量。充分發揮人大代表、政協委員、專家學者、企業家、老干部的作用，采取召開座談會、研討會、聽證會等形式，廣泛聽取社會各界意見和建議。通過互聯網、數字化等方式開展多種形式的調查征集和建言獻策活動。地方“十五五”規劃綱要草案在人代會審查批準之前，也可在互聯網上公開征求公眾的意見，以提高規劃的透明度和公眾參與率。同時，適應數字化轉型的新要求，充分運用現代技術手段和方法，更多地釆用系統工程、數理分析、3S技術和互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等，并依托和運用規劃綜合管理信息系統和平臺，以提高規劃編制的科學性和精準性。也可運用DeepSeek技術，輔助規劃編制工作。

    發展規劃的表現方式也要有所創新。以往發展規劃的表現方式主要是文字加表格，后來增加了專欄、圖表、名詞解釋、旁注、附錄等形式。發展規劃文本的體例要更多地采用篇章結構。規劃語言也要改變傳統的機關文風，更多地采用老百姓看得懂、聽得懂的通俗語言。規劃文本除文字版外，還可增加圖文版、音像版等形式，以擴大規劃的宣介，使規劃簡明、通俗、直觀，容易被公眾理解和接受。

七、切實落實“十五五”規劃實施的保障措施

    1、分解落實與目標管理相結合。各級五年規劃綱要經人代會審查批準后都要制定實施方案，把主要目標指標、任務舉措、載體抓手等分解到有關部門和單位，但往往缺乏具體的落實機制。可運用目標管理的方法，以目標的分解和落實、實施和實現程度的檢查、獎懲為手段，對有關部門和單位的落實情況進行綜合性評價，進一步健全推進規劃落實機制。

    2、年度計劃與年度監測相結合。按照現行年度計劃制度，每年各級發展改革部門要向人代會報告國民經濟和社會發展執行情況和下一年計劃安排意見，但與政府工作報告同一口徑，內容也雷同。要加強年度計劃與五年規劃相銜接，把五年規劃的主要指標分解納入年度計劃指標并做好年度間平衡，并按年度進度要求滾動推進重大任務舉措和重大項目工程的實施。建議在開展五年規劃中期評估的基礎上，建立年度監測評估制度，把計劃報告中年度計劃執行情況與五年規劃的年度實施情況結合起來，實行滾動接續計劃，進一步完善五年規劃實施的全周期管理，確保規劃如期實現。

    3、建設項目與要素保障相結合。進一步強化資源要素對發展規劃實施的支撐保障。要按照“項目跟著規劃走、資金和要素跟著項目走、監管跟著項目和資金走”的原則，加強財政預算、政府投資、土地供應、環境容量等對發展規劃的實施保障，確保規劃確定的重大項目工程落地實施。 

    4、規劃立法與監督考核相結合。《國家發展規劃法》經全國人大常委會審查批準后將頒布實施，地方也將制定發展規劃條例或實施細則。要制定科學合理的發展規劃實施監督考核辦法，自覺接受人大監督、審計監督和社會監督，并納入對各級黨政領導班子和領導干部的綜合考核評價，作為各級黨政領導班子調整和領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要參考，以有效的監督考核機制確保發展規劃目標任務落到實處。

    作者為：浙江省發展和改革委員會原副巡視員、浙江省之江區域經濟研究院副院長