張軍擴：促進京津冀協同發展，打造世界級城市群
來源：未知 日期：2015-09-25 點擊：次
這個環節討論的主題是“區域發展大戰略：京津冀協同發展與長江經濟帶建設”。這兩個題目都很大，我主要圍繞京津冀協同發展問題談幾點看法。大家知道，京津冀協同發展是習總書記去年2月26日在北京視察工作時提出來的。經過一年多的研究討論，今年4月份中央發布了《京津冀協同發展規劃綱要》，并于前不久以京津冀協同發展領導小組負責人答記者問的形式，公布了《綱要》的主要內容。《綱要》在深刻分析京津冀協同發展重大意義、面臨的主要問題和發展的有利條件的基礎上，對協同發展需要堅持的基本原則、總體目標和發展定位、疏解北京非首都功能、交通環保產業三個領域率先突破、體制機制改革以及組織領導等方面，都進行了部署。我結合對《綱要》的學習及對今后一個時期我國區域發展總體戰略的思考，從四個方面談一些看法，不當之處請大家批評指正。
一是京津冀協同發展戰略在國家區域發展總體戰略中的地位問題。如何把握“十三五”或今后更長一個時期我國區域發展總體戰略，新提出的三大區域發展戰略，即“一帶一路”、長江經濟帶發展及京津冀協同發展，與我國區域發展總體戰略是什么關系。二是京津冀協同發展的總體目標或總體定位問題。如何正確把握疏解北京非首都功能與打造世界級城市群的關系。三是疏解北京非首都功能問題，特別是如何正確把握疏解北京非首都功能與北京經濟發展的關系。四是推進機制問題，如何正確把握北京功能疏解及京津冀協同發展中政府與市場的關系。
一、如何認識京津冀協同發展戰略在我國區域發展總體戰略中的地位和作用？
改革開放以來，我國逐步形成了關于區域發展比較完整的戰略和政策體系。這個體系主要包括三個方面：一是四大板塊戰略，即東部率先發展、中部崛起、東北振興和西部大開發。二是主體功能區規劃管控制度，包括全國主體功能區規劃和省級主體功能區規劃。三是在前兩大戰略基礎上逐步形成的針對一些更加具體的功能區域或問題區域采取的戰略對策，比如經濟特區、綜合改革試驗區、自由貿易試驗區，以及生態脆弱地區、重點貧困地區、資源枯竭型地區，等等。這樣就形成了一個比較完整的區域發展戰略政策框架。
十八大以后，中央又先后提出了“一帶一路”、長江經濟帶發展和京津冀協同發展三個區域發展戰略，并分別頒布了實施意見或規劃綱要。在各大媒體的宣傳上，似乎更多地在宣傳這新的三大戰略，而較少再提及過去已經形成的四大板塊、主體功能區等區域戰略。那么究竟今后一個時期，特別是“十三五”時期我國的區域發展戰略的總體框架是什么呢？是不是就是這三大新戰略，而過去的四大板塊、主體功能區等已不再適用了呢？換句話說，如何理解這新的三個戰略與此前的總體戰略之間的關系呢？我的看法是，這三大新戰略不是對區域發展總體戰略的否定，而是對區域發展總體戰略的發展，是在繼續堅持區域發展總體戰略的前提下對區域發展總體戰略的拓展、加強和深化。
所謂拓展，主要就一帶一路而言。過去的區域戰略，主要是就國內各區域板塊的發展而言的，而沒有將國內各區域板塊的發展問題，放在國家總體開放戰略背景下統籌考慮，也沒有能夠從國家總體的擴大對外開放與深化合作的角度，對國內各區域板塊的開放合作問題提出要求或做出規劃。而一帶一路戰略，正是將我國新時期進一步深化對外開放與加強對外合作的要求，與國內各區域板塊的發展戰略相對接，從而既能夠更好地實現各區域板塊的發展，又能夠將國家總體開放戰略落到實處。
所謂加強，主要就長江經濟帶建設而言。長江黃金水道橫跨我國東中西三大區域板塊，流域各省區之間發展差異大、經濟互補性強。通過進一步加強黃金水道交通建設，進一步增強上下游之間在產業發展和生態保護等方面的政策協調、規劃對接和執法合作，能夠促進流域經濟的一體化發展，從而更好地促進東中西三大區域板塊的協調發展。
所謂深化，主要是就京津冀協同發展而言。區域協同發展，是我國宏觀政策長期追求的一個目標。雖然取得了一定的成效，但問題依然沒有根本解決。什么是區域協同發展?主要有三個維度，即公平、高效、可持續。這三個問題在京津冀地區都表現得十分突出和典型。與此同時，京津冀地區又是最有條件解決這些的。正因為如此，京津冀協同發展有一個定位，就是區域整體協同發展改革引領區，就是要率先改革，取得突破，取得經驗，促進全國區域協同發展。
因此，十三五期間，從總體來講，區域發展戰略應當是在繼續貫徹落實區域協同發展總體戰略部署的基礎上，重點落實好新的三大戰略，并以新的三大戰略的貫徹落實，來推動區域發展總體戰略的落實。
二、如何正確認識和把握京津冀協同發展的總體目標或定位？
京津冀協同發展所要實現的主要目標是什么？有人說主要是要疏解北京功能，解決北京大城市病問題。從某種意義上說這種說法也沒有錯。疏解北京非首都功能、解決北京大城市病問題，是京津冀協同發展的重要目標或任務，但如果把京津冀協同發展的主要任務僅僅歸納為這一點，則既不全面，也沒有抓住更重要更本質的內容。《京津冀協同發展規劃綱要》對京津冀區域的整體定位有四條：一是以首都為核心的世界級城市群，二是區域整體協同發展改革引領區，三是全國創新驅動經濟增長新引擎，四是生態修復環境改善示范區。這四個定位或發展目標，既是從國家整體發展對京津冀提出的要求提出來的，也符合京津冀的發展基礎與條件，既是宏偉的目標，同時又是經過努力可以實現的目標。
這四個目標定位是一個相互聯系、相輔相成的整體，都很重要，缺一不可，但最重要或帶有管總性質的，是打造世界級城市群這個定位，因為后面幾項，從某種意義上說，都可以理解為為實現這個總體定位需要努力的方面或需要著力解決的問題。
為什么要提出打造世界級城市群呢？首先，從全國的角度講，這是我國打造新的經濟增長極和推動全國經濟整體發展的需要。按照學界比較普遍的認識，世界上現有六大世界級城市群，美國有兩個、歐洲有兩個，日本和我國各一個。我國現在是世界第二大經濟體，且處于經濟增長階段從高速向中高速的轉換時期，促進經濟持續穩定增長，需要從產業和區域兩個方面培育新的增長點。而從全國的角度看，京津冀地區是繼長三角之后，最有條件打造為新的世界級城市群的區域。因為這里不僅有北京強大的政治優勢和科技創新優勢，而且天津有強大的制造優勢和研發轉化優勢，而河北制造業基礎雄厚，區位優勢顯著，商貿物流產業發達，等等。因此，這是一個國家戰略。
其次，它是解決北京大城市病和促進京津冀區域協同發展的共同需要。北京的大城市病，根子主要在于兩個方面，一是集中的功能過多，特別產業結構層次不高，沒有與周圍的區域、城市形成錯位發展、互動發展的格局。在這種情況下，北京以其強大的虹吸效應，集中了過多的資源，吃得又肥又胖，但大而不強、胖兒不強，而是一個虛胖子，得了嚴重的大城市病。與此同時，天津、河北則面臨資源流失，特別是周邊的河北市縣，則吃不飽，得了貧血癥，出現了所謂的環首都貧困帶。解決這個問題，既要使北京瘦下來，強起來，又要使周邊地區長起來、胖起來，這二者之間是相輔相成的。北京不瘦，就沒有空間發展更有優勢的產業，就不能強起來，而周邊地區不長起來，就不能對北京首都功能的發揮形成支撐，北京的強也會缺乏厚實的基礎。只有協同發展，共同打造世界級城市群，才能同時實現解決北京大城市病、河北加快發展以及打造全國新的經濟增長極這三重目標。
北京大城市病的另一個根源，在于北京城市發展的空間結構不合理。長期以來，北京城市建設上采取“攤大餅”和職住分離的方式，而不是按照核心區加衛星城的都市圈方式，以及與周邊區域城市協同發展的城市群方式，這必然造成交通擁堵等一系列問題。解決這個問題的思路，一方面就要加快發展首都城市圈，以功能分散為抓手，建設衛星城，并盡可能實現職住合一，減少交通流量。同時，在統籌規劃的基礎上，在產業布局、基礎設施建設、環境保護等方面，加強與周邊城市的協調與合作，加快建設以首都為核心的世界級城市群。只有這樣，才能夠既有效解決北京大城市病問題，也能夠有效促進區域協同和津冀、特別是河北的發展問題。因此，雖然京津冀協同發展的問題是從解決北京大城市病問題提出來的，但解決思路上，則是將其與促進河北發展、促進區域協同發展以及國家的戰略需要相結合，力爭取得“一石多鳥”的效果。至于后面三個定位，即區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區則是從京津冀區域協同發展面臨的三項最重大的任務提出來的，都是實現協同發展、打造世界級城市群的重要任務或者途徑。
三、如何正確把握疏解北京非首都功能與北京的經濟發展問題
這次《規劃綱要》把北京的功能定位為四個中心，即政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心。沒有再提經濟中心。并且提出，有效疏解北京菲首都功能，是整個戰略的核心。在這種情況下，如何理解北京的經濟功能呢？是不是北京今后不需要發展經濟了呢？我認為不是的。北京的四個功能定位中沒有提經濟中心，只是說在新形勢下，從全國的角度來講，經濟功能已經不是北京最主要的功能，而非北京不需要發展經濟。實際上，在進一步調整結構、優化布局的基礎上，進一步增強北京的經濟實力以及對周邊區域、城市的帶動和輻射能力，不僅是必要的，而且是可行的。之所以是必要的，是因為，與華盛頓、堪培拉等單一首都功能的城市不同，北京是一個有著悠久歷史和眾多人口的城市，是與倫敦、巴黎、東京更加相似的城市。從經濟發展水平及人均收入水平來講，北京與這些城市相比顯然還存在著很大的差距。進一步發展經濟，增強經濟實力，不僅是支撐北京首都功能發揮的需要，也是這個具有2000多萬人口的巨型城市本身發展的需要。同時，京津冀協同發展的目標是打造世界級的城市群，而從全球其他世界級城市群的結構來看，其關鍵的因素就在于具有一個具有較強經濟實力、競爭力及輻射和帶動能力的核心城市，因此，沒有北京經濟實力和競爭力的進一步增強，打造世界級城市群的目標基本上是很難實現的。之所以是可行的，是因為，正如之前所論述過的，從國際經驗來看，導致大城市病的病根，并不在于是不是具有經濟功能，而在于經濟結構、空間結構是否合理、是否優化。因此，問題的關鍵不在于北京要不要發展經濟，而是發展什么樣的經濟，以及產業、人口在區域空間上如何合理布局的問題。一方面，要充分發揮北京的科技優勢及政治優勢，發展高精尖產業及高端服務業，堅決淘汰高消耗、高污染及過度集聚人口的低端服務業。另一方面，要著力優化城市發展空間布局，在疏解功能的基礎上，按照職住合一的原則，加強和完善衛星城建設，完善軌道交通體系。
北京非首都功能疏解與北京自身經濟發展及促進津冀發展是相輔相成的。如果不把北京集中的過多的功能疏解出去，就不能為北京經濟結構的升級騰出資源和留出空間，北京的大城市病也得不到解決，從而很難很好發揮四大功能。而另一方面，不疏解北京非首都功能，就不能形成北京與津冀兩地之間錯位發展的格局，就很難形成協同發展的局面。當然，疏解也不是簡單的轉移，而是在轉型提升基礎上的轉移，通過這樣的轉移，可以促進津冀的發展，同時在京津冀之間形成分工協作、優勢互補的格局，促進共同發展。
四、要正確把握北京功能疏解及京津冀協同發展中政府與市場的關系，著力構建有利于協同發展的體制機制
功能疏解及協同發展要靠什么來實現呢？如何把握其中政府與市場的關系呢？疏解北京非首都功能、促進京津冀協同發展，肯定離不開政府的作用，但光靠政府的作用也是不行的，必須把二者的作用比較好地結合起來。《規劃綱要》在講到協同發展的原則時指出，要堅持“市場主導、政府引導”的原則，我認為這是很對的。就是不論是疏解北京非首都功能，還是促進三地之間產業的協同發展，要想真正取得實效，且可持續，都要充分發揮市場的作用，市場應當發揮主導性、基礎性作用，而政府的作用則是引導性的，是為資源要素自由流動與合理配置，為市場作用的充分發揮創造條件。其中最為關鍵的，是要著力構建有利于協同發展的體制機制。
從當前來講，政府的作用應當主要體現在以下幾個方面：首先是規劃的管控與引導，既包括空間規劃，也包括產業規劃，既包括區域整體規劃，也包括各地、各相關城市規劃。《規劃綱要》已經確定了京津冀“一核雙城三軸四區多節點”的空間布局，也基本確定了三地及各城市的功能定位。要根據這個規劃進行管控。比如人口和產業的布局上，對于增量部分就要按照規劃進行嚴格控制。而對于存量部分，要根據規劃進行疏解，這就必須采取行政與市場手段并用的方式。比如大紅門、動批等的搬遷，主要采取行政手段。在總結經驗的基礎上，今后應更多地采取市場的方式進行倒逼和調控。二是交通通訊基礎設施建設，打造協同發展的硬件基礎條件。三是要著力解決三地在發展政策、公共服務等方面的不合理配置，構建有利于資源自由流動和優化配置的環境。四是要打造一些協同發展的平臺和機制，比如利益共享機制。五是要嚴格統一執法，特別是在維護市場秩序、保護環境等方面。總之，雖然《京津冀協同發展規劃綱要》已經發布，三地也在積極行動，三個率先突破也已經取得初步成效。但也要看到，協同發展畢竟是一件十分復雜的事情，要使其取得實實在在的和可持續的成效，關鍵是要在充分運用好政府和市場兩只手，著力構建支撐協同發展的體制機制。（國務院發展研究中心副主任 張軍擴）
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