當前居民分布式光伏發電推廣面臨的問題
來源：未知 日期：2015-11-26 點擊：次
光伏產業是新能源產業的重要發展方向之一，光伏市場的發展對于優化我國能源結構、促進能源生產和消費革命、推動能源技術創新等方面都有重要的意義。當前光伏應用市場主要包括光伏電站和分布式光伏發電兩種方式，其中分布式光伏發電是指裝機規模較小(幾千瓦至數兆瓦)、布置在用戶附近的光伏發電系統，通常接入35千伏等級以下的電網。
隨著近年來光伏產業技術水平的不斷提高、應用成本的明顯下降，尤其是自2013年7月國務院頒布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》(國發〔2013〕24號)以來，價格、財政、稅收等一系列利好政策陸續出臺，我國居民分布式光伏發電已經具備了大規模發展的可能。然而在具體實踐中，目前居民分布式光伏發電的推廣也還面臨著一系列的障礙，盡管它們更多表現為實際操作過程中的一些細節問題，卻切實阻礙著將我國居民分布式光伏發電大規模應用的“可能”轉為“現實”。
居民分布式光伏發電的大規模推廣，根本上要解決兩大難題。一是“經濟性差”，即目前的居民分布式光伏發電必須得到相關的財政補貼才能保證其有一定的經濟回報率；二是“獨立性差”，即居民分布式光伏發電不是完全獨立的自發自用系統，它必須聯上電網才能實現其全部的發電效益和經濟收益。因此，“如何保證合適的經濟回報率、如何方便地聯上電網”是當前居民分布式光伏發電能否得以快速發展的關鍵。圍繞“經濟性差”和“獨立性差”，可將當前居民分布式光伏發電所遇到的突出問題分為以下幾類：
——電網企業激勵不相容，缺乏積極性，能源主管部門監管乏力，“并網難”成為最重要的制約因素之一
按照目前的政策，“對于個人利用住宅建設的分布式光伏發電項目，由電網企業直接受理并網申請后代個人向當地能源主管部門辦理項目備案，并及時開展相關并網服務”。
與此同時，“電網企業根據分布式光伏項目發電量和國家確定的補貼標準，按電費結算周期及時向個人支付補貼資金”。換言之，無論是備案、并網還是拿錢，分布式光伏項目的居民都是同電網企業在打交道，是電網企業代居民向政府主管部門備案、開展并網服務，同時將相關的財政補貼和賣電收入發放到居民手中。因此，在很大程度上電網企業的態度和行為決定著目前居民分布式光伏發電能否得到快速發展。
然而在現行的制度安排下，電網企業成為了唯一一個沒有任何直接好處、卻要付出額外成本的主體。在居民分布式光伏發電推廣的過程中，各級政府實現了能源結構清潔化等政策目標、光伏設備生產企業銷售了產品、專業化應用企業看到了商機、具體用戶拿到了補貼，但是電網企業不僅要接納隨機性、間歇性較強的光伏發電的電量，給電網運行的管理和調度增加額外的負擔；還要承擔并網所帶來的一系列成本，包括制定接入系統方案、更換電表、線路接入、并網驗收和調試等費用。
盡管國務院在《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》(國發〔2013〕24號)文件中，提出要將分布式光伏發電量作為電網企業業績考核指標，國家能源局也強調其派出機構要加強對電網企業的監管。但是在項目具體落實的過程中，電網企業事實上具有很大空間的自由裁量權。在現有激勵安排下，對這種只能給自身帶來負擔和麻煩的居民分布式光伏發電項目，地方電網企業多半會采取能拖則拖的方式。
現實的情況也正是如此，雖然根據相關法律和政策的要求，電網公司對于居民分布式光伏發電項目的申請應該是直接接受、不能拒絕的，國家電網公司《關于做好分布式光伏發電并網服務工作的意見》中還明確規定了辦理并網流程的具體時限。然而根據實際情況，不少地方電網企業在接受申請時根本不會開具回執，沒有了起始時間，就使得相關時限的嚴格規定成為一紙空文。此外，一些地方電網企業還以各種借口對項目申請進行推諉和拖延，例如有要求物業同意的、要求小區業委會同意的、要求城管同意的、要求住建局備案同意的，等等。盡管電網企業對于居民分布式光伏發電項目的相關并網要求具有一定的合理性，然而在現有激勵扭曲的環境下，這些并網前提條件更多時候是被地方電網企業當作拖延手段在使用，它使得相當多的居民分布式光伏發電項目陷入遙遙無期的等待或進退不得的僵局。
綜上所述，電網企業在當前居民分布式光伏發電推廣中扮演著事實上的最重要角色，但同時它又最缺乏積極性，因此“并網難”已經成為了制約當前我國居民分布式光伏發電快速發展的最關鍵因素之一。
——建設條件限制過多，相關法律、金融等支持政策缺失，對相關企業支持不足
除了備案流程不規范、并網難的問題外，居民分布式光伏發電項目還面臨著建設難的問題。首先，居民分布式光伏項目的施工單位被要求同時具有電力設施許可證、建筑施工許可證和安全生產許可證，一個企業要獲得電力設施許可證通常最少要有1000萬元的注冊資金，能夠同時擁有上述跨行業三證的企業并不多。對光伏項目施工單位的三證要求，如果對于大規模的光伏電站而言具有一定的合理性，那么對于只有幾千瓦規模的居民分布式光伏項目而言，就過于苛刻了。在現實的情況中，大多數居民分布式光伏項目的施工單位資質達不到這個要求，它由此也經常成為了電網企業拒絕居民分布式光伏項目的一個借口。
其次，居民住宅尤其是高層住宅的屋頂產權關系不清，相關法律的缺失導致各方(業主、物業公司、業委會等)的權責界定相當模糊。在現實的情況下，物業公司經常采取“多一事不如少一事”的消極態度，并不鼓勵管轄范圍內的居民興建分布式光伏發電項目，甚至采取各種手段加以阻擾。一個典型的例子是蘇州有一個非常有意愿安裝分布式光伏的高層頂樓用戶，但物業公司就要求其必須得到該38層樓每一戶居民同意安裝的簽字，最終使得該項目不得不停止。
再次，由于居民分布式光伏發電項目規模小、條件復雜、情況各異，所以目前更多是專業化的小公司(包括一些新興的創業型企業)在此領域開展相關的業務、探索可行的商業化模式。然而就目前出臺的各種政策來看，政府對于這些專業化企業并未給予足夠的關注和幫助，而這些更具創新力和活力的小企業生存處境的艱難也反過來影響了居民分布式光伏發電的有效推廣。
——補貼政策執行難到位，政策穩定性和可預期性差
對于居民分布式光伏發電，盡管國家已有明確的補貼政策，不少地方政府也出臺了各自的補貼政策，然而這些補貼政策在實際執行的過程中常常由于部門協調不暢、手續繁雜、監管不力等原因，執行難以到位。
例如居民在領取發電補貼和售電收入時，被電網企業要求必須到稅務局開相應的發票；按照國家稅務局的規定，只有注冊公司或個體戶才可以開發票；再根據工商局的規定，要想成為能夠售電的公司或個體戶，必須要有供電業務許可證；但是能源局又要求，供電業務許可證是不能發給居民個人的，由此從事分布式光伏發電的居民要想拿到財政補貼和售電收入，就陷入了一個事實上的死循環。
雖然上述問題最終由國家稅務總局剛剛出臺“居民并網賣電發票由電網代開”的規定而得到解決。然而，也仍存在光伏補貼和上網電費被扣稅的問題。目前電網支付給居民的發電補貼和售電收入，均被扣除了17%的增值稅。然而根據稅務總局的《關于中央財政補貼有關問題的公告》(國稅〔2013〕3號)：“納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應稅收入，不征收增值稅”，以及財政部的《關于光伏發電增值稅政策的通知》(財稅〔2013〕66號)：“對納稅人銷售自產的利用太陽能生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%的政策”，居民分布式光伏發電所得的補貼應該不交增值稅、售電收入則繳納8.5%的增值稅。地方電網公司對此的解釋是，財政部在向電網轉付補貼，已經扣除了17%的增值稅。本來居民分布式光伏項目的經濟性就比較差，相關補貼和稅收政策的執行不到位更進一步打擊了居民用戶的積極性。
此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發電的地方配套文件；或者是相關政策出臺過于隨意，政策穩定性差、選擇性過強(如過于強調使用本地產品、過于注重規模或大企業)，不利于當地光伏市場的健康發展。
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